Nous nous étions déjà interrogés en 2023 sur le bon usage des propositions de loi (PPL) dans le champ sanitaire[1]. Aujourd’hui qu’il n’y a pratiquement plus que cela à l’agenda parlementaire, le sujet mérite qu’on y revienne. La désormais célèbre « PPL Garot », dont l’article 1er traite de la régulation de l’installation des médecins (cf. infra), est en cours de discussion à l’Assemblée nationale. Une PPL parmi tant d’autres même si celle-ci agite la controverse en relançant le vieux débat sur la liberté d’installation.

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Pour ceux qui ne sont pas très au fait de la fabrique de la loi, rappelons tout d’abord qu’il y a trois façons d’ériger des dispositions législatives : les projets de loi à l’initiative du gouvernement, les propositions de loi à l’initiative des parlementaires (non sans échanges préalables avec l’exécutif la plupart du temps) et les ordonnances (après que le gouvernement a été habilité par le parlement à légiférer par ordonnance, modalité souvent utilisée dans le champ sanitaire pour porter des textes d’importance, des « Ordonnances Debré » de 1958 aux « Ordonnances Juppé » de 1996).

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Aujourd’hui, le contexte politique fait qu’en dehors des textes budgétaires de l’automne (loi de finances initiale et loi de financement de la sécurité sociale, incontournables car prévus dans la constitution et la loi organique et indispensables au financement des administrations publiques et à la collecte de l’impôt et des cotisations, on l’a vu à travers les péripéties des derniers mois), il n’y a guère de projets de loi à l’agenda des assemblées et, bien entendu, pas de projets d’ordonnances, qui supposent une majorité stable, sans laquelle les parlementaires ont peu de chances de s’en remettre au gouvernement.

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Restent donc les propositions de lois, très nombreuses sur tous les sujets, particulièrement dans le champ sanitaire. Elles peuvent être portées par les parlementaires d’une des forces politiques de l’Assemblée ou du Sénat ou être dites « transpartisanes ». Elles sont inscrites à l’ordre du jour des assemblées sur des créneaux limités en termes de durée de discussion, dans lesquels les groupes parlementaires doivent « loger » leurs PPL (et il y a de la concurrence entre les sujets) ou, innovation récente portée par la Présidente de l’Assemblée nationale, sur des créneaux réservés pour les propositions transpartisanes, susceptibles de faire une plus large place aux préoccupations des oppositions.

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La proposition de loi Garot [2] appartient à cette dernière catégorie : elle a été signée par 251 députés, en plus du premier signataire dont elle porte le nom. Sa genèse est maintenant ancienne et elle a connu des versions successives. Dans la version actuelle en débat et, selon l’exposé des motifs, elle prévoit :​

• à l’article 1er, de « flécher l’installation des médecins – généralistes et spécialistes – vers les zones où l’offre de soins est insuffisante » ;

• à l’article 2, de « supprimer la majoration des tarifs à l’encontre des patients non pourvus d’un médecin traitant » ;

• à l’article 3, d’« assurer une formation a minima de première année en études de médecine dans chaque département » ;

• à l’article 4, de « rétablir l’obligation de permanence des soins ». 
   

L’article 5 est destiné, classiquement, à gager financièrement les conséquences de la présente proposition de loi. 

 

Le premier article a été voté en séance publique le 2 avril 2025. La discussion reprendra début mai.

 

Récemment, la « Proposition de loi sur la profession d'infirmier[3] », soutenue par les députés du « Bloc central », a été adoptée, après modifications, à l’unanimité par l’Assemblée nationale (le 10 mars 2025) et est actuellement en cours d’examen au Sénat.

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Parmi d’autres, on retiendra encore la proposition de loi visant à renforcer la démographie professionnelle des orthophonistes[4], en débat à l’Assemblée nationale, avec comme première signataire l’ancienne ministre, Agnès Firmin-Le Bodo.

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Dans la précédente législature, la proposition de loi déposée par Stéphanie Rist[5], promulguée en tant que loi le 19 mai 2023, avait suscité quelques débats, puisqu’elle portait des dispositions relatives aux compétences des professionnels de santé, notamment en matière de pratique avancée infirmière et d’accès direct aux masseurs-kinésithérapeutes.

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Ce dernier exemple le montre : il ne faut pas récuser par principe l’usage des propositions de loi.

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Elles traduisent le pouvoir d’initiative des parlementaires et permettent, théoriquement, une balance intéressante entre les prérogatives respectives du parlement et du gouvernement.  Elles font ainsi parfois avancer des causes que l’exécutif a du mal à assumer franchement.

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De même, la proposition de loi Garot, quoi qu’on pense des dispositions qu’elle porte, est pleinement ancrée au milieu des préoccupations des Français et de leurs élus.

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Le problème que pose le foisonnement des propositions de loi est d’un autre ordre. 

 

Le risque est grand d’une approche en silos. Les infirmiers un jour, les orthophonistes le lendemain, les kinés le surlendemain et ainsi de suite. Les tendances à la scissiparité sont suffisamment fortes dans le système de santé pour ne pas entretenir ce mouvement par des dispositions convenues entre telle ou telle profession et leurs correspondants parlementaires.

 

Les propositions de loi ne passent pas obligatoirement par le filtre du Conseil d’Etat, dans sa fonction de conseil du gouvernement pour avis sur les projets de loi ou les projets d’ordonnance[6]. Cela peut conduire à faire entrer dans le domaine de la loi des questions qui n’y ont pas leur place. C’est aussi le cas avec les projets de loi et le jeu des amendements… mais ce n’est pas une raison pour amplifier le phénomène.